人民调解制度是作为解决农村纠纷的重要方式之一，是经过长期的实践积累发展而来的一项具有中国特色的基层自治制度。尤其是基于人民调解制度成本低、效率高、灵活简便、实用性强的特点，使其在解决农村民间纠纷的成效显著，地位也是毋庸置疑。然而随着农村经济的飞速发展，农村矛盾出现多样化、复杂化的趋势，这对人民调解工作提出了较高的要求。然而，法律的更新却跟不上社会发展的步伐，导致人民调解工作在解决农村纠纷中显得力不从心。本文在对农村人民调解制度进行调研基础上，对人民调解制度在农村纠纷适用中的法律问题进行了探索性研究，旨在为农村人民调解制度的良性运行抛砖引玉。

一、人民调解制度的概述

人民调解制度是指在群众自治组织主持下，在自愿基础上公平合法地排解纠纷，由民间的调处息讼制度发展的新型法律制度。它最早产生于民主革命时期，经过长期发展，逐步发展成为现行的人民调解制度。与行政调解、司法调解等其他调解制度相比，人民调解制度更受广大农村群众欢迎、选择并接受。原因如下：

第一，人民调解员的群众基础深厚。人民调解制度的群众性组织性质决定了人民调解员大多数来源于基层的实际。人民调解员由选民直接选举或由基层组织、行业协会聘任而产生。对群众生活比较了解，能迅速与群众打成一片，取得群众的信任，并在第一时间了解案件的来龙去脉，有利于将矛盾扼杀在摇篮中，防止纠纷的再扩大。

第二，人民调解的方式更加灵活多样。农村纠纷的方式现在更加多元化，而相对于城市居民来说，农民的法律素质提升却未跟上。如果纯粹的和农民讲法律，他们听不懂；如果纯粹的和农民讲道理，又有悖法律的初衷。这就要求人民调解员在调解过程中不仅仅依靠法律，在涉及到一些特殊案件时，还需要运用到村规民约和共同的行为准则。因此，相对于其他的纠纷解决机制，人民调解制度的调解程序并非相当严格，随时随地都可调解，更接地气。

第三，人民调解主动性更强。《人民调解法》明确规定人民调解可以主动介入。一旦出现纠纷，人民调解员可以行使其主动权，对双方进行调解，预防纠纷的发生和扩大化。相对于法院调解和行政调解中的“不告不理”原则，这种主动调解在农村更易于被当事人所接受。因为他们不再需要费时费力考虑如何立案、取证、答辩等复杂的诉讼问题。

第四，人民调解方法更合情合理。人民调解过程中，可以依当地民风民俗，不必完全依据法律，更能体现人情味。除此之外，人民调解是建立在双方地位平等、自愿的基础上，采用互相协商的方式进行的，对抗性较小，不易产生冲突，有利于邻里间的和睦相处。

二、农村人民调解制度现状中存在的问题

《人民调解法》的颁布和实施，使人民调解制度用专法形式固定下来了，为农村人民调解工作指明了方向。但是，《人民调解法》己经实施后，成效却是很一般，并未取得其预期的效果。究其原因，除了外部条件不太适应农村人民调解制度生存之外，农村人民调解制度本身也存在一些弊端。具体来说，主要存在以下几个方面的问题：

（一）人民调解员法律素质偏低，专业性不强，敏感度不够调解是一种人与人之间的活动。调解结果的好坏与调节者的个人知识、能力、社会阅历及人格魅力的高低有密切联系。然而，据调查，我国农村地区的调解员均是由未经过法律专业知识培训的村干部担任，缺乏专业的调解技能，对法律的认识比较有限，理解不到位、断章取义的情况时有发生。尽管多数村民对调解结果满意，但是由于指导调解的观念陈旧，调解员在调解过程中还不能完全做到公平、合理与合法。尽管有部分调解员是法律科班出身，但是缺乏定期培训。以前的纠纷单一涉案当事人较少，调解员依靠自身得天独厚的群众威望和丰富的人生阅历，就能得心应手的处理纠纷。然而，随着经济不断发展，纠纷类型呈现多样化趋势，即使调解员具有一定的法律水平，在处理人身损害、劳动纠纷、拆迁安置、生产经营、交通事故等新型农村纠纷时也会出现困境。如果调解员缺乏定期培训的机会，就很难适应新形式下对调解员的新要求。

（二）人民调解经费来源渠道窄，来源不稳定，《人民调解法》第四条规定，人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当补贴。人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或居民委员会解决。各级人民政府对成绩显著的人民调解委员会和调解委员应当予以表彰和奖励。由于本条规定的较为抽象笼统，对于具体的保障也未作出明确规定，因此，政府和相关部门对人民调解的表彰和奖励具有一定的随意性和自主性。况且在实践中，农民调解制度的经费主要来源是村民委员会，但是受农村税费制度改革的影响，农业税被取消，各种费用摊派也被明令禁止，村民委员会己经没有任何经济来源，更别说补偿人民调解员。所谓的经费补贴数额也是杯水车薪，有的地方甚至没有补贴，调解员经常要自掏腰包处理案件。

（三）调解工作方式单一，调解委员会缺乏专业性由于农民的法律意识不强，对法律专业知识了解也不够，农村人民调解员在解决农村纠纷时，一般很少从专业的法律角度分析问题，主要方式还是晓之以情、动之以理，用自己的威望使双方之间达成共识。然而，随着纠纷类型越来越多样化和专业化，比如说环境纠纷，医患纠纷，如果农村人民调解员仍然采用以“劝服”等老办法笼统地解决新问题，专业性大打折扣。况且随着进城务工的农民工越来越多，这些农民工长期生活在城市里，生活习惯、行为准备、道德标准乃至思想观念、法律意识都在不断进步，人民调解员的个人威信在这些农民工心中重要性已不如从前。如果农民调解员仍采用摆事实讲道理的方式调解，说服力不够，权威性不强，可信度不高。

（四）调解协议的司法确认程序落实困难，《人民调解法》第三十三条规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。

司法确认制度的出台，正式确立了人民调解协议的法律效力，使调解协议在执行过程中更有保障性。然而，司法确认制度在落实过程中却是困难重重，可操作性不强。首先，村民认识不够，觉得口头、书面效力一致，并未真正理解正式调解协议所具有的民事合同性质的法律效力意味着什么。其次，对于当事人来说属于二次处理，比较麻烦，增加了当事人的诉累。再次，调解员为了省事，避免工作麻烦，不建议村民对调解协议进行司法确认。最后，缺乏后续的规章制度进行落实，如法院通过什么形式对调解协议书进行审查。

三、完善农村人民调解制度的对策

考虑到我国农村人民调解制度的现状，立足我国实际，笔者认为可以从以下几个方面来完善我国的农村人民调解制度。

（一）提升农村人民调解员的专业素养

提升农村人民调解员的专业素养，可以从内外两个方面着手。第一，通过内培方式，提高人民调解员的调解技巧和技能。这种培训既包括常规法律知识及更新法律法规的培训，也包括调解技巧和调解方法的培训。可以由乡、镇一级职能部门以专题讲座、案例讨论、定期法律沙龙等形式组织人民调解员培训。也可以在基层法院审理比较典型的民事、刑事案件时，通知人民调解员参加旁听，使人民调解员不断提高业务水平，掌握调解艺术；第二，通过外引外聘方式，优化调解员队伍。可以返聘一些己退休但资历深、专业强的法官、检察官、律师担任人民调解员，按职称高低发放待遇；公开招聘法学专业的高校毕业生，享受公务员待遇。表现优秀者，可解决编制。

（二）加大对农村人民调解的经费支持和物质保障力度针对农村调解工作经费不足的现状，笔者认为可以从以下几个方面来加大经费支持力度：首先，补贴方式多元化。可以采取调解成功一件补贴多少，或者发现纠纷时主动调解的给予一定的补贴。也可以对司法确认中通过审核的案件调解员一定的调解补助，未通过审核的给一定的处罚。罚金可以作为奖金奖励给工作积极性高、表现优秀的其他调解员。其次，借鉴发达地区的“以奖代补"制度。司法局根据调解员每年调解纠纷的数量、整理规范的调解纠纷卷宗的数量进行奖励。对于成功避免矛盾激化的调解员，还可以获得当地司法局的额外激励。除此之外，法律援助基金会可以拨付一定的款项，用于奖励那些对人民调解作出贡献的调解员。再次，吸纳民间社会资金以保障人民调解的经费。可以尝试通过农村合作社统筹乡联社、村合作社集体资金设立相应的人民调解基金提供资金支持。最后，建立政府购买调解服务制度，政府每年定期定额出资购买50％的农村调解服务，农村人民调解员免费为农民提供调解服务。这样一来，一可以解决人民调解员的工资问题，也可以降低农民的经济负担。

（三）建立专门性和行业性的农村人民调解组织随着经济的发展，纠纷更加多元化和专业化，仅仅依靠功能单一的调解组织显然不能满足其需求，人民调解组织必须走专业化和行业化道路，才能弥补调解效率不高的缺陷，实现各类资源的高效配置。专门性的人民调解组织主要设在乡镇一级，用来解决村一级调委会调解不了或者是村民之间对调解结果有重大异议的案件。比如，针对婚姻继承等家事案件，可以建立家事纠纷调解中心；针对农村医疗纠纷案件，可以建立医师协会调解所。在这类专门性或者行业性的调解组织中，调解员的组成不应是单一的，应该多元化。比如医师协会调解所，调解员中应有医师、律师。

（四）司法确认程序细致化、具体化《人民调解法》第三十三条确立了调解协议司法确认程序。2012年新修订的《民事诉讼法》在特别程序一章中新增了确认调解协议案件一节，这意味着人民调解协议的司法确认程序己被写入基本程序法律。然而，司法确认程序规定过于抽象，使其在具体操作过程中存在一定的困境。笔者认为可以从以下几个方面来细化司法确认程序。第一，申请司法确认的方式更加明确，包括单一申请和共同申请。比如，人民调解协议的一方当事人提出申请而另一方当事人既不同意也不反对的话，视为共同申请司法确认的情形。人民法院不得拒绝。第二，增加司法确认的告知程序。宪法赋予每个公民具有知情权。当调解员将案子调解成功后，应告知双方当事人有权将调解协议提交司法确认，并明确告知提出司法确认的时限和程序。并将此项纳入到调解员的考核标准中去。第三，进一步细化司法确认程序。比如，司法确认是否允许口头申请，司法确认程序中的回避制度，人民法院确认调解协议效力确有错误后的救济程序等。