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浅谈法官助理制度
作者: 李铁军     发布时间: 2009-12-17 11:02:02
随着经济社会的不断发展,各类案件数量大幅度上升,法官审判任务逐年加重,原有审判体制的弊端日渐突显,司法改革已经成为我国司法机关乃至社会各界共同面临的一项重要课题。为了缓解法官审判压力,确保法官职业化与审判独立性的实现,提高审判质量与效率,最高人民法院在第一个《人民法院五年改革纲要》中就设立法官助理制度提出了初步构想,02年11月最高人民法院制定下发的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中对法官助理制度予以了肯定,随后在全国范围内选择了几个具有地域代表性的中级和基层人民法院进行了法官助理制度的改革试点、摸索经验。笔者通过与法院工作人员探讨和互联网络调查等方式针对法官助理制度的建立和具体实施方法进行了调查,并拟从的具体实践出发,以理性的视角,对法官助理制度中的相关问题作一些探讨和研究。

一、我国构建法官助理制度的必要性

 司法改革的终极目标是通过制度变革塑造良法秩序的法治国家。[1]随着司法改革的深入和公民的维权意识的不断提高,法院的受案数量随之逐年大幅上涨。又由于《中华人民共和国法官法》对法官职责作的规定比较笼统,这使我国法官尤其是基层法官不仅承担了基本的审判职能,在实践中还承担了诸如证据调查、证据交换、接待当事人、甚至是诉讼文书副本送达、装订卷宗等本不属于法官工作内容的大量审判辅助性工作,这种过于庞杂的法官职责使我国法官的角色呈现了“政治化、行政化和非职业化”的特点,使审判过程中的矛盾日渐突显,主要体现为:

1、案件数量连年大攀升而审判人员数量固定不变

随着我国社会经济的稳步发展,和群众的维权意识的增强,作为审判第一线的各基层法院收案数量连年攀升,最明显的是刑事与民事案件数量的增长;而同时,基层法院审判人员的配置有的基本固定不变,有的伴随着司法改革的推进而有着下降的趋势,还有的甚至因为经济等原因而逐渐流失一些审判人员,。

2、案件类型不断复杂化而审判人员理论水平停滞不前

在单位时间内待审理案件的数量不断增长,案件类型也不断向多元化、新颖化、专业化发展,且新的法律、法规、司法解释也持续出台。判案思路的深度与广度正在不断进步,对于审判人员运用与把握法律的要求也在不断加强,但是法官们往往由于繁重的工作任务加班加点,很难挤出时间学习和加强理论水平。

3、实践中法官职责不明确,辅助性工作多

目前,《中华人民共和国法官法》对法官职责作的规定比较笼统,这不仅使基层法官承担了基本的审判职能,在实践中还承担了诸如证据调查、证据交换、接待当事人、甚至是诉讼文书副本送达、装订卷宗等本不属于法官工作内容的大量审判辅助性工作,制约了法官审判质效的发展,影响了诉讼的公正性与效率性。

“以管窥豹,可见一斑”,分析上述这些基层法院审判工作中的矛盾之中,笔者认为,我国的司法不仅迫切需要改革,还需要及时地制定出一些切实的、有效的、具体可操作的措施来。而制定和施行法官助理制度正是顺应时代潮流,促进科学发展的一项重大举措。法官助理制度其在法院系统实施,特别是在基层法院实施确有必要,该制度的实施必将弥补审判工作中的一些缺陷,极大地促进审判机制的良好发展,缓解审判人员那不堪负荷的工作压力,提高审判质效。

二、法官助理的起源与定位

法官助理制度最早起源于美国,自联邦最高法院的大法官霍勒斯.格雷自费雇用了一名哈佛大学法学院的高材生做助理以后,联邦最高法院其他的大法官纷纷仿效。而70年代后,联邦法院的法官雇佣新从法学院毕业的优秀毕业生担任一年或两年的助手已经成为了普遍的做法,这些法官助理被称作是“不穿法袍的法官”。之后,其他西方发达国家也逐步建立起了自己的法官助理制度。如在德国,他们把法官助理叫做司法公务员,其基本职能为“不享有审判权的法官助手,在法官的指导下,协助法官完成各种法律性任务。”。在法国,虽然没有法官助理这一称谓,但法国各法院有着数量可观的司法助理人员,如:送达执行官、书记官、司法秘书等等。 在日本,法官助理参与法院事务的部分管理,并以自己名义行使部分的司法权,此外还可以对具体案件进行调查。

而在我国,由于引入法官助理制度的概念不久,司法实践也正处于尝试摸索阶段,法官助理的定性还没有统一的衡量标准,导致了司法改革中各法院对法官助理的定位认识上有诸多分歧。其分歧主要存在于对法官助理有无审判权上,即,有权论与无权论。有权论认为法官助理应该具有审判权。而在其中,又细分为有完整的审判权和无审判权但有调解权两种观点。推行有权论的法院,在实践中直接将助理审判员更名为法官助理,或将竞选职业法官落选的审判员调整到法官助理岗位,法官助理享有一定的裁判权或调解权,并且有调解署名权。而无权论则认为法官助理不具有审判权和调解权。无权论也有两种不同的认知,一为法官助理仅有调解权,可以主持调解,但不能以自己的名义制作调解书,也无署名权。一为法官助理既没有审判权也没有调解权。

笔者认为,法官助理应该是法官的审判助手,应该是联系法官和书记员的纽带,应该作为缓解法官审判压力的武器。法官助理不应当具有审判权,而其调解书上的署名权也应根据其来源身份不同而区别限定。调解权并不当然属于审判权,两者有较大区别:审判注重的是法律如何规定,每一个裁判都必须严格依照法律,不以当事人意志转移,而调解以不违反法律的强制性规定为前提,注重当事人的意志,当事人可以根据自己的意志处分自己的权力。既然调解权并不当然属于审判权,那让法官助理主持庭前调解自然不存在审判权的分化问题。让法官助理主持庭前调解,由法官审核调解书的做法,对于解决目前人少案多的矛盾、缓解法官的办案压力无疑将起到较好地促进和推动作用。目前较多法院这样给法官助理定位而且收到了良好的效果。比如,作为法官助理试点的镇江市京口区法院,该院在确认“法官+法官助理+书记员”这一审判组织模式中法官助理没有审判权,只作为法官审判事务的助手的前提下,根据法官助理的来源身份不同,区别确定法官助理的调解权和署名权。对于调解书的署名权问题,该院针对下列两种情况分别作出不同的授权:一是对于具有公务员身份的书记员或事业编制人员担任法官助理的,只能以法官的名义制作调解书,调解书上的署名也只能是法官。二是对于原是助理审判员身份担任法官助理的,可以直接在调解书上署名。通过这样给法官助理定位,限定法官助理的职权,该院的民事案件调解率得以大幅度上升。改革前的2004年,该院民事案件调解率(不含撤诉,下同)为32.73%,改革后的2005年则为34.59%,2006年一季度更是达到了50.11%,排名全市第一。

三、法官助理的具体职责

按照各国的司法管理经验及司法活动的规律,审判事务包括核心的审判事务和辅助性的审判事务。[2]随着我国司法改革的不断推进,审判事务分工逐步细化的发展趋势日渐明朗。最高人民法院在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中将法官助理的职责具体确定为:“法官助理在法官指导下履行下列职责:(一)审查诉讼材料,提出诉讼争执要点,归纳、摘录证据;(二)庭前组织交换证据;(三)代表法官主持庭前调解,达成调解协议的,须经法官审核确认;(四)办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜;(五)接待案件当事人、代理人、辩护人的来访和查阅案卷材料;(六)依法调查、收集、核对有关证据;(七)办理委托鉴定、评估、审计等事宜;(八)协助法官采取诉讼保全措施;(九)准备与案件审理相关的参考性资料;(十)办理案件管理的有关事务;(十一)根据法官的授意草拟法律文书;(十二)完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。”从以上内容可以看出,法官助理的职责主要是在法官的指导或授权下,从事一系列的审判辅助性工作,从而使办案法官能更专心地从事审判工作,提高审判质量和效率。

最高人民法院提出设立法官助理,希望是通过合理划分审判工作职责,理顺法院审判人员与其他各类审判辅助人员的关系,保证法官专事案件的审理工作,以实现司法资源的合理配置,提高审判质量和效率。法官助理应是协助法官从事审判业务的辅助人员,应该明确的是法官助理本身没有审判权,只是在现行的法官工作任务中一部分将分离出来,由法官助理承担。进行调解并出具调解书以及参加合议势必将法官助理权限扩大,最终会导致案件审判的权责不清、错案无法追究。因此,在实际工作中法官应该随时指导并安排法官助理的工作,协调好其与书记员之间的工作分配,同时法官助理也应及时将有关情况报告法官,防止因工作协调不一致造成程序错误或重复劳动,确保切实提高工作质效。 

四、法官助理在审判组织中的配比

我国目前,无论是《人民法院组织法》,还是《法官法》均没有设置法官助理的规定。设立法官助理制度是一种改革,既然是改革就应该解放思想,大胆创新,以达到改革的预期目标。一种新的审判组织模式的建立,能否达到改革设计者们所预期的理想状态,能否适应当前形势,达到预期的效果,很大程度上取决于这种新模式能否高效而无障碍的运行。而这种新审判组织模式能否高效而无障碍的运行,又决定于法官、法官助理、书记员这些组成元素之间能否合理配比、协调一致。也就是说,在新的审判组织模式中,法官、法官助理、书记员只有合理配比、协调运行才能确保新的审判组织的高效运转。目前,从各法官职业化改革试点法院来看,各院对于法官、法官助理、书记员这三者之间的配比多不相同。比如北京市房山区人民法院,该院实行的是3:2:1的人员配比,即在一个审判组织系统中,为3名法官配备2名负责程序性事务的法官助理和1名负责庭审记录的书记员。北京市崇文区人民法院则是按1:1:1进行配比的,即由1名法官、1名法官助理、1名书记员组成一个固定的审判单位。北京市海淀区人民法院则实行的是“一审多助多书”,即为1名独任法官配备4名法官助理和2名书记员。其中,4名法官助理又划分为2名庭前助理和2名庭后助理,各组成一个办案组,两个组相互独立,分别服务于在不同日期集中开庭的案件。还有镇江市京口区法院,该院民一庭法官、法官助理、书记员的人员配比为6:5:5,即除一名庭长外,法官、法官助理、书记员的人员配比为1:1:1;民二庭的人员配比为4:2:2,即4名法官、2名法官助理、2名书记员;另为民一庭、民二庭配置了人民陪审员,负责需组成合议庭的案件的审理工作;人民法庭的人员配比为1:1:1:2,即1名庭长、1名法官、1名法官助理、2名书记员;少年庭的人员配比为1:1:1:1,即1名庭长、1名法官、1名法官助理、1 名书记员。

面对各种配比方案,孰优孰劣,笔者不能妄下结论,但是笔者认为,无论采用哪种审判组织模式,人员配比都应该以实现“简出效率、繁出精品”为目标,结合法院自身情况因地制宜、区别对待。

结语 “公正与效率”是人民法院工作的永恒主题,是司法改革的终极目标,法官助理制度的制定与施行正是与之相契合的,实现这一目标的得力举措。但是,要建设并实施好法官助理制度,还有面临着各种各样的困难,不是一蹴而就的。“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索”,通过对法官助理制度的试点试行,积极探索、分析研究、权衡得失、借鉴修改,相信在不久的将来,一套符合我国实情的法官助理助理制度将为我国带来一场司法改革的春风。

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