个案浅析行政许可听证程序

作者：李伟发布时间： 2007-12-20 09:41:56

【案情】原告：王清平，男，生于1967年9月7日，汉族，荆门市人，农民，住荆门市掇刀区团林镇槐桥村6组。被告：荆门市东宝区人民政府，住所地荆门市金虾路9号。第三人：王先华，男，生于1952年9月3日，汉族，荆门市人，公务员，住荆门市长宁大道44号。原告王清平诉称：其于2002年3月与被告下属的漳河镇水产管理站（现已更名为东宝区漳河镇水产技术服务中心）签订《泰山水库养殖承包合同》（下简称《承包合同》），约定由原告从2002年3月开始承包泰山水库从事渔业养殖，承包期10年。原告一次性交清了全部承包费。至2006年，原告每年都向被告荆门市东宝区人民政府下属的荆门市水产局缴纳了渔业资源增殖保护费。2005年12月，东宝区漳河镇水产技术服务中心在既未解除该合同、也未通知原告的情况下，又与第三人王先华签订了《泰山水库经营权出让协议》（下简称《出让协议》），将泰山水库的经营权出让给了第三人，期限为30年。此后，被告于2006 年1月为第三人核发了东政渔（淡）养证字第S000124号《养殖使用证》。原告获悉后，曾于2006年12月向荆门市人民政府申请复议，要求纠正颁证行为。复议机关于2007年5月作出复议决定书，确认颁证行为合法有效。原告遂向荆门市中级人民法院起诉，请求确认颁证行为无效并撤销该行为。被告荆门市东宝区人民政府答辩称：2005年12月，第三人与泰山水库的产权单位东宝区漳河镇水产技术服务中心签订了《出让协议》，其后第三人向被告申请办理养殖使用证。被告接到申请，于2006年1月派员进行调查后，向第三人颁发了东政渔（淡）养证字第S000124号《养殖使用证》。颁证行为符合《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款、《湖北省实施<中华人民共和国渔业法>办法》第九条第一款等相关法律法规的规定，是合法有效的。原告在从事泰山水库承包养殖的4年左右时间里一直未办理养殖使用证，属无证养殖，不能对抗东政渔（淡）养证字第S000124号《养殖使用证》，颁证行为并未损害原告的合法利益，故请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人王先华参诉意见称：被告颁证行为合法有效，第三人依法获得泰山水库的水产养殖权，未损害原告的利益，请求法院驳回原告的诉讼请求。【审判】荆门市中级人民法院经审理查明：2002年3月，原告与荆门市东宝区漳河镇水产管理站签订《泰山水库养殖承包合同》，约定由原告从2002年3月开始承包泰山水库从事渔业养殖，承包期10年。合同签订后，原告开始承包，并已经缴纳2002年至2006年渔业资源增殖保护费。2005年12月28日，荆门市东宝区漳河镇水产技术服务中心又与第三人和胡某签订《泰山水库出让协议》，约定泰山水库由第三人和胡某买断经营权30年。2006年1月4日，第三人向被告申请办理养殖使用证。被告所属的渔业行政主管部门遂派出工作人员到现场勘测，确定水域的地理坐标和四至范围，并于2006年1月12日向第三人颁发了东政渔（淡）养证字第S000124号《养殖使用证》。原告不服，向荆门市人民政府申请行政复议，荆门市人民政府作出荆政行复决字（2007）第07号行政复议决定，确认被告的颁证行为合法有效。原告不服，向法院提起行政诉讼。荆门市中级人民法院认为：《中华人民共和国行政许可法》第三十六条明确规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益时，应当告知该利害关系人；申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩；行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。该规定旨在保障行政许可利害关系人享有的知情权和程序的参与权、申辩权，这是程序公正原则的体现。原告与荆门市东宝区漳河镇水产管理站签订了《泰山水库养殖承包合同》，并已缴纳了2002年至 2006年的渔业资源增殖保护费，足以证明原告是泰山水库渔业行政许可的利害关系人。被告在审批第三人养殖使用证申请过程中，虽然派员进行现场调查，但未查清泰山水库的现实使用状况，又未依法认定原告是该行政许可的利害关系人，进而未告知利害关系人有权进行陈述、申辩及要求听证的权利，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，故被告为第三人颁发的东政渔（淡）养证字第S000124号《养殖使用证》的行政行为违反法定程序，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销被告荆门市东宝区人民政府为第三人王先华颁发的东政渔（淡）养证字第S000124号《养殖使用证》。宣判后，第三人王先华不服，向湖北省高级人民法院提起上诉。湖北省高级人民法院认定的事实与原审一致，湖北省高院认为：被上诉人王清平与荆门市东宝区漳河镇水产管理站签订了《泰山水库养殖承包合同》，该合同尚未届满，且已按合同约定缴纳了2002年至2006年的渔业资源增殖保护费，是本案被诉渔业许可行为所涉养殖水域泰山水库的实际使用人，对于改变泰山水库使用权的具体行政行为，存在法律上的利害关系。被上诉人连续四年向原审被告荆门市东宝区人民政府下属的荆门市水产局缴纳了渔业资源增殖保护费，应当认定原审被告在为上诉人王先华颁发养殖证时，实际上知道被上诉人承包泰山水库从事渔业养殖的事实。原审被告在作出渔业行政许可时，仅派员到现场勘测了养殖水域地理坐标和四至范围，未核查该水域的权属状况和实际使用情况，以致在核发养殖证时事实不清，侵害了实际使用人王清平的申辩权和要求听证权，违反了《行政许可法》第三十六条、第四十七条的程序规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人提出的上诉理由无相应的事实和法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。【评析】本案的焦点集中在以下几点：一、行政许可听证程序的适用范围；二、行政许可机关在听政程序中负有听证告知义务；三、行政许可听政程序的法律后果。以下笔者试就这几个问题对行政许可听证程序进行评析。一、行政许可听证程序的范畴和适用范围行政许可听证程序，是广义的听证程序的一种，指行政许可机关在作出是否准予行政许可的决定之前，告知行政相对一方即申请人或者利害关系人听证权利，申请人或者利害关系人陈述意见、提供证据、申辩、质证以及行政许可机关听取意见、接纳证据并作出相应决定的法律制度。听证并不是一个独立的行政许可程序，它只是行政许可审查过程中的一个特殊程序。究其渊源，可以说听证程序是当代行政法程序正义理念和行政参与原则的一个具体表现，是对许可申请人、利害关系人的知情权、申辩权的保护，体现了对许可申请人及利害关系人的尊重，通过吸收申请人及利害关系人的参与，既有利于保障其实体权利和程序权利的实现，也增强了行政许可决定的可接受性。我国1996年颁布的《行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了听证程序，这在我国行政程序立法历史上具有里程碑的意义。之后，听证程序的适用扩展至政府价格决策、城市规划、行政立法、行政裁决等领域，逐渐成为大众所熟知的话题。由此可以看出，听证程序本可适用于除国家安全、军事、外交领域及紧急情况外的绝大多数行政行为，但由于其必然要消耗大量的人力、财力和时间等成本，所以不可能对所有的行政行为都要求适用听证程序。因而确定听证程序的范围就必须遵循科学合理、公正效率的原则，由法律规定对某些重大行政行为必须举行听证，而对其他类别的行政行为则给予行政机关或相对人、利害关系人以一定的自由裁量或选择的权利，由行政机关根据申请依法决定是否举行听证。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条至第四十八条是对行政许可听证程序的具体规定。其中第四十六条和第四十七条作出了如下明确规定： “法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。” “行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定之前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。” 根据这两条规定我们可以得出，我国行政许可听证程序的适用范围包括：1、法律法规直接规定应当举行听证的事项，因有法律的强行性规定，所以无论是行政机关还是申请人、利害关系人，都没有自由裁量和选择的余地，必须举行听证；2、行政许可机关认为涉及到公共利益的重大行政许可事项，此时行政机关具有一定的自由裁量权，对于什么是“涉及到公共利益的重大许可事项”得依职权进行认定，并决定是否举行听证；3、涉及到申请人与他人的重大利益关系的行政许可事项，申请人、利害关系人具有选择权，行政许可机关也具有一定的自由裁量权，若申请人、利害关系人向行政许可机关提出了听证申请，行政许可机关就要根据具体情况决定是否举行听证，反之若申请人、利害关系人在被告之此项权利后未提出听证申请，则行政许可机关无主动举行听证的义务。就本案而言，原审第三人申请渔业养殖许可，必然会对已经在同一水域从事渔业养殖的原审原告产生巨大影响甚至是冲突，这种涉及到申请人与他人重大利益关系的案件，毫无疑问应当适用行政许可听证程序。二、行政许可机关在听证程序中负有听证告知义务《行政许可法》第四十六条至第四十八条对行政许可机关在听证程序中所担负的法定义务进行了列举，但就本案而言，争议的焦点集中于：行政许可机关在作出决定前负有告知申请人、利害关系人享有要求听证权利的义务（具体见上文所引第四十七条规定）。众所周知，行政许可程序是一种较为专业的法律程序，而行政许可的申请人、利害关系人却并不一定是精通这一法律程序的专业人士，甚至有很多人根本就不清楚其在行政许可程序中享有何种权利、承担何种义务。当某一个行政许可程序开始后，若其申请人、利害关系人因不知道而未能行使其本可主张的权利，无疑会失去表达自己意见、进行必要辩解的机会，而行政许可机关也会因此缺少对案件情况的全面了解，在这样的基础上作出的许可决定，无论是从程序的公平正义角度而言还是从许可决定的可接受程度而言，都是不能完全值得信赖的。为了避免出现这种情况，《行政许可法》中规定了大量的由行政许可机关承担的告知、释明义务，以保护申请人、利害关系人的知情权、申辩权，例如第三十条、第三十二条第一款第（四）项、第三十五条、第三十八条等，分别从申请与受理、审查与决定等方面规定了行政许可机关承担的告知、释明义务。而第四十七条的规定，即在涉及到申请人与他人的重大利益关系时，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，则是在听证程序方面的具体要求。根据《行政许可法》第四十七条，行政许可机关承担告知义务的要件包括：1、告知的前提，即申请人提交了许可申请，并被行政许可机关受理；2、告知的必要性，即该行政许可申请直接涉及到了申请人或他人之间的重大利益关系，也就是说，该行政许可申请若是被准予，将会对申请人及利害关系人产生巨大的影响，使其现实权利义务发生重大变更；3、告知的对象，是申请人和利害关系人，其中利害关系人就是上述第2点中所讲到的可能会被该行政许可直接涉及、影响到的人；4、告知的内容，是向申请人、利害关系人说明其享有申请举行听证的权利；5、告知的时间，必须是在行政许可机关对申请开始审查之后、作出许可决定之前。行政许可机关履行告知义务，必须符合以上要件。在本案中，原审被告荆门市东宝区人民政府在受理第三人的许可申请后，仅仅派员对许可申请所涉水域进行了简单的勘测，而未了解实际的权利归属，未向原审原告告知其应享有的申请听证的权利，就在此基础上作出了许可决定，其许可过程未履行听证告知义务，违反了《行政许可法》第四十七条的规定。三、行政许可听证程序的法律后果设置行政许可听证程序的目的是维护程序正义，保护申请人、利害关系人的行政参与权，为实现这一目的，行政许可听证程序必须要落到实处，也就是要对行政许可决定产生实质性的影响。《行政许可法》第四十八条第二款和第七十二条第（六）项、《行政诉讼法》第五十四条第（二）项分别从正反两面对行政许可听证程序的法律后果作出了规定： 1、根据《行政许可法》第四十八条第二款，依法举行了听证程序的，行政许可机关应当根据听证笔录作出许可决定。规范地适用行政许可听证程序，申请人、利害关系人都得以在听证中充分陈述各自的意见，进行必要的解释、申辩或者质证、辩论，行政许可机关可以据此获悉案件的全貌、争议的焦点，以及双方权利在法律上的归属和现实归属状况，而这些内容都应当准确反映在听证笔录之中。行政许可机关根据听证笔录和主动审查获得的信息作出最后的许可决定，有充分的事实和法律依据，程序上不存在瑕疵，从法律上讲是合法有效的，现实中也更容易被申请人、利害关系人接受； 2、依法应当举行听证而不举行的，属于行政程序违法，行政许可机关应当承担法律责任。其中，在行政系统内部，应依据《行政许可法》第七十二条第（六）项的规定，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，情节严重的要给予负责人行政处分；而申请人、利害关系人若就行政许可向人民法院提起行政诉讼，人民法院则应依据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，以违反法定程序为由，判决撤销行政许可并要求行政许可机关重新作出具体行政行为。在本案中，原审被告荆门市东宝区人民政府在行政许可过程中未履行对原审原告的听证告知义务，未举行听证，原审法院和二审法院在确凿的案件事实基础上，正确适用法律，以原审被告程序违法为由，作出了撤销行政许可决定的判决，是维护法律尊严、保障参与权利和程序正义的应有之意。【小结】听证权，来源于行政程序法的参与原则，彰显了法律对行政相对一方的利益保护和人文关怀、程序正义和实体正义的和谐统一，是现代行政法的重大进步。但同时也只有建立规范完善的听证制度、严格遵照行政程序适用听证、认真负责地履行各方法定义务，并最终使听证程序对案件发挥实质性的作用，才能从根本上实现其目的。可以预想，随着法治化的不断深入，不仅仅局限于本案，听证程序将会在更多、更复杂的行政法律现象中表现出理论和实践价值，并为我国行政法的进一步发展提供动力。

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